近年來，食品安全監管部門不斷強化食品安全監管，圍繞食品生產經營全過程，跟蹤食品全鏈條控制的關鍵環節和風險因素，建立了科學、嚴格的“事前、事中、事后”監管制度體系。其中，在現代食品安全管理體系中，食品生產許可制度是事前監管的重要內容。

 

　　通過實施食品生產許可制度，監管部門嚴格市場準入條件，對食品生產者的生產場所、設備設施、工藝流程、人員管理、管理制度等進行全面審查，確保食品符合法律法規和食品安全標準要求，從源頭上防范食品安全風險，對維護市場秩序、保護消費者權益以及推動食品行業的健康發展具有重要意義。

 

　　《食品安全法》規定，食品生產經營者應當具備與生產經營的食品品種、數量相適應的生產場所、設備設施等。依據食品的原料、工藝等風險特征因素，建立食品安全分類管理制度，科學、準確的食品分類已成為開展食品安全工作的重要依據，是食品許可、監督檢查、監督抽檢等監管工作不可替代的重要方法。

 

　　國家市場監管總局印發《食品生產許可分類目錄》，食品生產者需按照目錄中相應的食品類別申請生產許可。然而，由于食品品種繁多、工藝復雜等諸多因素，無法被目錄完全涵蓋，導致許可審查無依據，監督抽檢無法判定等。本文將針對食品分類存在問題及措施建議展開探討。

 

一、基本情況

 

　　依據《市場監管總局關于修訂公布食品生產許可分類目錄的公告》 (2020年第8號)，我國現行的食品生產許可分類目錄包含32個類別，概括起來有以下四種類型。

 

　　一是依據主要原料分類。

 

　　即圍繞食品的主要原料，將食品從眾多品類的商品中分離出來。如糧食加工品，肉制品，乳制品、水產制品、蔬菜制品、水果制品等。

 

　　二是依據工藝特點分類。

 

　　該類食品具有較強的工藝屬性特征，所以可以利用這些主要工藝特性進行相應的分類，如罐頭、速凍食品等。

 

　　三是結合終產品特性、食用方式或者食用人群等分類。

 

　　該類食品雖然所用原料品種不一，但具有固有產品特性、相似的食用方式或者特定的食用人群，所以依據這些特征進行分類，如調味品、飲料、方便食品、嬰幼兒配方食品、特殊膳食等。

 

二、問題分析

 

　　判定某食品的生產許可類別，要將所用原輔料、生產工藝、成品狀態及其明示的產品標準等與相應的審查細則及相關國家標準進行比對，綜合分析確定。

 

　　由于原料、工藝、產品的多樣性以及分類目錄的局限性，導致生產許可工作中存在類別交叉、許可類別與食品安全標準不對應、其他食品類別歸屬混亂等問題。

 

　　1.分類交叉問題

 

　　由于食品生產許可分類原則不是獨立的、絕對的，在某些產品上存在條件交叉的情況，因此有些相同的產品在不同的許可機關，被按照不同類別實施了許可。

 

　　例如，市場上經常看到一些沖調飲用的粉類產品，商品名稱不一，如、膳食纖維代餐粉、蛋白果蔬粉等。這類產品其原料、加工工藝和終產品食用方式基本相同，但是許可類別卻出現了其他方便食品、固體飲料等。從細則定義看，其他方便食品、固體飲料都屬于“供沖調飲用的固體制品”，終產品特性和食用方式存在交叉，因此，致使出現了同類產品許可類別不同現象。許可是結果，關鍵在于許可審查過程是否對食品安全風險進行了管控。上述兩類產品，都是供沖調飲用的即食食品，要對原料、加工過程、包裝材料等實施微生物控制。

 

　　又如，可直接食用的菌種制品，通常稱之為即食益生菌粉，其特性符合固體飲料的分類定義，然而，在有些地區被歸類其他方便食品或者其他食品類別實施生產許可。這一分類上的靈活性，在某種程度上為企業提供了策略性選擇的空間。2021年，國家市場監管總局為了加強固體飲料質量安全監管，印發公告規定，直接提供給消費者的部分固體飲料、其最小銷售單元必須在同一展示版面清晰標示“本產品不能代替特殊醫學用途配方食品、嬰幼兒配方食品、保健食品等特殊食品”的警示信息。鑒于此規定，部分企業因不愿在產品上標示該警示語，選擇按照其他食品類別來申請生產許可，逃避監管。

 

　　當同一食品被納入不同的食品類別進行許可發證時，由于不同的發證單元相應許可審查細則管控的食品安全風險因素各不相同，其對應的控制措施和監管要求也有差異，因此這種分類的不確定性不僅增加了監管的復雜性，對企業也帶來不良影響。

 

　　2.許可分類與安全標準中的分類不對應問題

 

　　目前，我國食品分類體系根據不同專業領域的需求制定有不同的食品分類系統，主要有食品生產許可食品分類體系和食品安全標準食品分類體系，二者在適用范圍、分類原則、分類方法等存在差異，不是等同關系，不能互相替代。

 

　　由于對分類系統和標準理解不全面，部分企業會模糊兩種分類系統的適用范圍，直接以生產許可分類為依據來進行食品添加劑使用，而監管部門在監督檢查和抽樣工作中，有時也會忽略兩者差異，直接使用生產許可分類或企業執行標準名稱作為食品添加劑使用、污染物限量控制等安全監管的分類依據，增加了食品添加劑違規使用風險。如饅頭，在生產許可分類中，屬于糕點類別下的熱加工糕點（2401），但在GB 2760分類中，饅頭屬于糧食和糧食制品（06.0）大類下的發酵面制品（06.03.02.03），不屬于焙烤食品（07.0）大類下的糕點類（07.02）。如企業按照糕點類使用食品添加劑，則可能導致甜蜜素、安賽蜜等超范圍使用。

 

　　此外，還有另外情形，按照工藝特點分類的速凍食品和按照食用方式分類的方便食品在食品安全標準GB 2760中沒有直接相對應的類別，致使企業食品添加劑使用和其他安全指標控制無標可依。

 

　　對此企業可以根據使用的原料類別確定該產品在GB 2760等食品安全通用標準中的分類，如果使用了多個食品類別的復合配料，可根據主要原料（占比大于50%）或者選擇其中控制最嚴的原料確定該產品在GB 2760或其他食品安全通用標準中的分類，更好的防范食品安全風險。

 

　　3.其他食品歸屬問題

 

　　其他食品是食品生產許可32大類中的類別之一。對一些根據其原料屬性、生產工藝及終產品特性難以歸屬其他31大類的食品，許可部門可以按照其他食品類別實施許可。

 

　　據統計分析，目前全國按照其他食品類別實施許可的食品種類，主要概括為以下幾種：

 

　　一是新食品原料類。此類大多是經過化學、發酵、酶解等工藝加工的食品，如多聚果糖、γ-氨基丁酸、阿拉伯木聚糖等，其中的初級農產品，如人參、奇亞籽等，不屬于生產許可范圍。國家衛健委對新食品原料適用的食品安全標準進行了梳理，為許可和監管提供了依據。

 

　　二是批準列入《可用于食品的菌種名單》、《可用于嬰幼兒食品的菌種名單》的物質。此類已有《食品安全國家標準食品加工用菌種制劑》（GB31639-2023）。

 

　　以上兩類食品多為非即食，常作為食品的原料或配料用于食品生產。

 

　　三是食品許可類別無法覆蓋、具有食品屬性的其它類，如食品預拌粉、酵母及酵母抽提物等。從各地許可情況看，其他食品許可范圍有所擴大，例如，以新食品原料、食品加工用菌種制劑或者食藥同源物質為原料，輔以其他配料加工而成的即食食品，

 

　　此類食品，基于食品安全風險防控需要，應當根據終產品特征或食用方式對照細則歸類到相應類別許可。如果終產品是可沖調食用或者直接飲用的，可以劃為飲料許可；如果是糖果制品，可以劃為糖果許可。

 

　　還有，以可食用的動物或植物蛋白質為原料，經允許使用的食品用酶制劑酶解制成的各種肽類，如玉米低聚肽、核桃肽、乳清蛋白肽、阿膠蛋白肽、魚皮膠原蛋白肽、海參肽粉等，應當根據其原料來源對照細則歸類許可，如玉米低聚肽可以按照其他糧食加工品許可，而部分許可部門仍將以上產品歸屬其他食品許可。

 

　　此行為違背了市場監管總局“申請生產許可時，可以納入相應類別的，納入相應類別，無法納入的，暫納入其他食品發證”要求。雖然在許可審查時制定了相應的生產許可審查方案，但食品安全指標控制無標可依，仍存在風險隱患。

 

三、建議措施

 

　　1.基于風險控制，科學確定食品生產許可分類

 

　　對于食品分類交叉問題，對于可以同時按照不同單元審證的產品，建議食品企業結合產品原料、生產工藝等特點，科學評估其主要食品安全風險，并參照相應類別的審查細則，從有利于控制食品安全風險、保障食品安全的角度選擇審證類別。

 

　　許可機關也應對可能涉及類別交叉產品的生產企業提交的申證信息進一步甄別、確認，保證其發證類別能夠符合風險控制的原則。

 

　　2.調整分類原則，與食品安全標準相協調

 

　　對于食品生產許可分類與食品安全標準中的分類不對應的問題，建議市場監管總局調整食品生產許可分類原則，將依據主要工藝進行分類的食品類別（如方便食品、速凍食品）調整為按照食品主要原料為基礎進行分類。

 

　　或者通過修訂各食品類別生產許可審查細則，進一步明確產品的定義、范疇以及所屬分類，將一些具有多重屬性的食品新品種，根據其主要原料和工藝，明確到具體的細則中。如《肉制品生產許可審查細則》（2023版），將可食用動物性腸衣增補為肉制品大類中一種類別。

 

　　對于執行企業標準的產品，建議企業制定標準時，在涉及食品添加劑、營養強化劑使用，以及污染物和致病菌限量等食品安全指標方面，要明確該產品具體適用的食品安全標準最小分類，例如，在表述食品添加劑使用時，明確指出符合GB 2760中特定食品類別（如06.07方便米面制品）的具體要求，而不是簡單表述食品添加劑符合GB2760等。

 

　　3.針對其他食品，及時制定審查細則或審查方案

 

　　對于其他食品，建議總局依據《食品生產許可管理辦法》和《食品生產許可審查通則》的相關要求制定許可審查細則，確定其他食品歸屬應當遵循的原則，明確審查內容和審查通用要求。對于已明確歸屬其他食品類別的食品，提出具體審查要求。在總局審查細則發布前，各地許可部門應當制定審查方案。審查方案應以控制食品安全風險為基礎，以通則和明示執行產品標準為依據，提出許可審查具體要求。

 

　　4.匯總反饋意見，完善指導體系

 

　　鼓勵并收集全國各地監管部門在辦理各類行政許可時遇到的具體問題。通過定期匯總分析，及時發現并解決監管層面的共性與個性問題。針對監管部門和企業反映的熱點問題、高頻錯誤，制定并發布具體的指導意見。

 

四、結語

 

　　科學、合理且與時俱進的許可分類體系對于確保食品安全、提升監管效率以及推動食品產業健康發展具有至關重要的意義。通過對當前許可分類原則的分析，我們提出了若干調整與優化建議，旨在促進食品生產許可分類與食品安全標準分類的緊密融合，從而為食品行業的規范化管理奠定基礎。