安全的食品是生產出來的也是監管出來的，中外對于食品安全監管的有力手段就是實行嚴格的檢查制度，而尋求有效的監管或檢查模式一直以來是我國食品安全相關立法和政府職能改革的內在邏輯和突破重點。就食品生產監管而言，建立適合我國國情的食品生產檢查體系也成為完善我國食品安全治理體系的重要一環，尤其是2015年習近平總書記提出“四個最嚴”以及新版《食品安全法》實施以來，國家食藥監總局在頂層設計上、年度重點工作安排上屢屢提及和實施日常檢查、飛行檢查、體系檢查、隨機檢查等相關內容。筆者認為這是構建我國食品生產檢查體系的重要支撐，上述檢查模式的綜合運用和作用，將為我國食品生產環節的監管帶來動力、活力和保障，相關內容值得研究和思考。

相關概念、特征及問題梳理

（一）日常檢查

食品生產檢查由來已久，質監時期，先后依據的法規有《食品生產加工企業質量安全監督管理辦法》（質檢總局第52號令，2003年7月實施）、《食品生產加工企業質量安全監督管理實施細則（試行）》（質檢總局第79號令，2005年9月實施)和《關于食品生產加工企業落實質量安全主體責任監督檢查規定的公告》（質檢總局公告2009年第119號）。其中《食品生產加工企業質量安全監督管理實施細則（試行）》明確“各級質量技術監督部門定期或者不定期地對食品質量安全和衛生狀況、對食品生產加工企業持續保證食品質量安全必備條件的情況進行監督檢查。”

機構改革和職能轉變之后，食藥監總局于2016年5月頒布實施了《食品生產經營日常監督檢查管理辦法》（食藥監總局第23號令），將原來的定期或不定期的檢查明確和固化為日常監督檢查。按照總局對《食品生產經營日常監督檢查管理辦法》的解讀，日常監督檢查，是指食品藥品監督管理部門及其派出機構，組織食品生產監督檢查人員依照本辦法對食品生產者執行食品安全法律、法規、規章及標準、生產規范等情況，按照年度監督檢查計劃和監督管理工作需要實施的監督檢查，是基層監管人員按照相應檢查表格對食品生產者基本生產狀況開展的合規檢查。日常監督檢查也包括按照上級部門部署或根據本區食品安全狀況開展的專項整治、接到投訴舉報等開展的檢查等情況。

檢查的主體是市、縣級食品藥品監督管理部門。檢查的對象是屬地所有食品生產企業。檢查的內容是食品生產者的生產環境條件、進貨查驗結果、生產過程控制、產品檢驗結果、貯存及交付控制、不合格品管理和食品召回、從業人員管理、食品安全事故處置等情況。檢查的原則是屬地負責、全面覆蓋、風險管理、信息公開。檢查的依據是以風險分級確定的監督檢查計劃。檢查的載體是日常監督檢查要點表、檢查結果記錄表和操作手冊等。

從實踐來看，日常監督檢查因法律法規配套，操作程序規范而成為我國市、縣（區）級食品藥品監管部門對食品生產監管最常用、最基本的檢查方法。盡管監管對象龐雜，監管人員有限，但一旦對轄區所有食品生產企業經過風險分級確定了監管頻次和計劃，就要如期完成日常檢查，這是履職盡責的基本要求和避免問責的重要保證。

（二）飛行檢查

飛行檢查最早應用在體育競賽中對興奮劑的檢查，指的是在非比賽期間進行的不事先通知的突擊性興奮劑抽查。飛行檢查的特點是突然性和震懾性，主要目的是為了了解被監督對象的真實情況，發現其需要改進的問題。我國食藥領域的飛行檢查最早應用于藥品監管，2006年，國家食品藥品監管局發布《藥品GMP飛行檢查暫行規定》（國食藥監安〔2006〕165號）建立了飛行檢查制度，對藥品生產企業起到極大的震懾作用，強化了企業的自律意識和守法自覺性。2012年國家食品藥品監督管理局《關于印發餐飲服務食品安全飛行檢查暫行辦法的通知》（國食藥監食〔2012〕197號），稱飛行檢查是對餐飲服務單位是否依法從事餐飲服務活動實施的突擊現場檢查。

機構改革和職能轉變之后，食藥監總局于2015年9月發布施行了新的《藥品醫療器械飛行檢查辦法》，明確藥品醫療器械飛行檢查，“是指食品藥品監督管理部門針對藥品和醫療器械研制、生產、經營、使用等環節開展的不預先告知的監督檢查。”所遵循的原則是依法獨立、客觀公正、科學處置。飛行檢查一般是有因檢查，就藥品醫療器械而言，明確了七種具體情況，同時也明確實施飛行檢查的主體是國家及地方各級食品藥品監督管理部門。

最早對食品生產飛行檢查有要求和安排的始于國家食藥監總局《2015年食品生產監管工作要點》文件，明確要創新監管方式，加大飛行檢查力度，《2016年食品生產監管工作要點》文件，明確在總局層面研究制定飛行檢查制度，參照藥品飛檢模式每個季度開展一次飛行檢查活動，并指導地方針對大型食品生產企業，監督抽檢發現問題較多的企業，按照“四不兩直”方式開展飛行檢查，同時要求，飛行檢查實施“雙查”，既查企業主體責任落實情況，也查基層日常監管責任落實情況。《2017年食品生產監管工作要點》中再次強調要加大飛行檢查力度，國家局層面要起草制定食品生產飛行檢查管理辦法和檢查方案。省局層面，飛行檢查要力爭覆蓋所有的地級市，并指導地市局開展針對縣（區）的飛行檢查。

從操作層面看，2015年1月廣西出臺了《廣西壯族自治區食品藥品安全飛行檢查辦法》，2016年3月福建省制定了《福建省食品藥品監督管理局食品生產企業飛行檢查辦法(試行)》并公開征求意見，吉林省出臺《吉林省食品藥品監督管理局食品藥品飛行檢查實施辦法（試行）》，對食品生產飛行檢查做出具體的規定，其他一些省市食品藥品監管部門也做了大膽嘗試和實踐。2016年9月20日總局辦公廳印發《關于開展月餅生產經營企業飛行檢查工作的通知》，首次部署專項的飛行檢查工作，2016年累計開展了4次國家級食品生產飛行檢查。在此基礎上，2017年4月至6月間，國家食藥監總局飛行檢查工作組連續發布9期食品生產企業飛行檢查警示函，檢查對象主要針對2016年度國家監督抽檢不合格的企業，檢查的依據有《食品安全法》《食品生產許可管理辦法》等法律法規以及《食品生產許可審查通則》、相關產品細則、《食品生產通用衛生規范》（GB14881—2013）等技術規范。以吉林省為例，在《2017年食品生產監管工作要點》中也明確，省局自身組織不少于30戶次的飛行檢查，市（州）局依據轄區企業數量組織，原則上500戶以上的，檢查數量不少于50戶次，500戶以下的不少于30戶次。

從趨勢上看，盡管國家層面對飛行檢查的相關指導性、規范性文件還沒有出臺，標準化、模板化的程序規范還沒有形成，但國家局、省局層面組織的特定對象的有因性和靶向性的飛行檢查已經逐漸成為常態化、制度化，作為日常檢查的有力補充，“雙查”作用、震懾作用也會越來越明顯。而從實踐看，飛行檢查主體應當以國家、省、設區的市級監管部門為主。

（三）體系檢查

所謂體系，泛指一定范圍內或同類的事物按照一定的秩序和內部聯系組合而成的整體，是不同系統組成的系統。體系建設的目的是整合同類事項秩序、平衡事項彼此關系、解決事項之間的矛盾。按照《食品安全法》的規定，“國家鼓勵食品生產經營企業符合良好生產規范要求，實施危害分析與關鍵控制點體系，提高食品安全管理水平”。

就目前我國食品產業的現狀而言，認證體系主要有：ISO9001質量管理體系，ISO22000食品安全管理體系，FSSC22000食品安全體系，HACCP危害分析與關鍵環節控制點體系，乳制品生產企業GMP良好生產規范等。從生產層面看，HACCP體系是國際上共同認可和接受的食品安全保證體系，實施HACCP體系認證的品種主要有，嬰幼兒配方乳粉、乳及乳制品、水產品、肉及肉制品、速凍蔬菜、罐頭產品等。以乳制品生產企業為例，2015年全國有乳品HACCP證書371張，乳品GMP證書126張。盡管在各級文件中對體系檢查沒有明確的界定，但筆者認為，體系檢查可以理解為對實施了體系認證的食品生產企業，圍繞風險管控全過程而進行的系統、全面、專業的檢查，也可以理解為對未獲得體系認證但是重點監管品種或大型生產企業，按照HACCP、GMP等體系檢查規程而組織的檢查。

總局把對嬰幼兒配方乳粉生產企業的體系檢查列為2016、17年度重點工作，2016年度共計對18戶嬰幼兒配方乳粉企業進行了體系檢查，2017年4至6月份又檢查了7戶，并向社會公布了對各個企業食品安全生產規范體系檢查情況的函。檢查的主體是總局食品安全生產規范體系檢查工作組，檢查的依據有《食品安全法》《食品生產許可管理辦法》《食品生產許可審查通則（2010版）》《嬰幼兒配方乳粉生產許可審查細則（2013版）》《食品安全國家標準粉狀嬰幼兒配方食品良好生產規范》（GB23790—2010）、《食品生產通用衛生規范》（GB14881—2013）等法律法規和技術規范等。

綜合判斷，盡管我國對食品生產企業沒有進行強制體系認證，但隨著食品產業的進一步發展，從企業落實主體責任看，一些重點食品生產企業為了與國際接軌或形成市場競爭優勢，均要進行體系認證，尤其是乳制品、肉制品、特殊醫學用途食品、特殊膳食、嬰配食品、保健食品企業等。而作為監管部門，加強上述企業的體系檢查也是大勢所趨，但對檢查的前期法律法規、技術規范的準備及檢查人員的素質能力、檢查手段、流程標準、處置方式等會有更高的要求，而檢查的層次也會更高，一般應由國家局組織開展。

（四）隨機檢查

隨機檢查指的是“雙隨機、一公開”檢查，即在監管過程中隨機抽取檢查對象，隨機選派執法檢查人員，抽查情況及查處結果及時向社會公開。“雙隨機、一公開”是國務院辦公廳于2015年8月發布的《國務院辦公廳關于推廣隨機抽查規范事中事后監管的通知》中要求在全國全面推行的一種監管模式。目的是解決當前一些領域存在的檢查任性和執法擾民、執法不公、執法不嚴等問題，隨機檢查堅持依法監管、公正高效、公開透明、協同推進的原則。普遍認為“雙隨機、一公開”的全面推開將為科學高效監管提供新思路，為落實黨中央、國務院簡政放權、放管結合、優化服務改革的戰略部署提供重要支撐。

確定檢查事項清單、建立執法人員名錄庫和檢查對象名錄庫、制定檢查細則、依法公開和聯合懲戒是落實隨機檢查的主要環節，而地方各級政府和具有執法職能的部門是隨機檢查的主體。國務院要求，2016年隨機抽查事項要達到市場監管執法事項的70%以上，其他行政執法事項的50%以上，2017年底前要實現全覆蓋，這是一項硬任務，必須不折不扣完成。

就食品生產隨機檢查而言，理論界和實務界一直有困惑，也存在不同的聲音。這是因為，《食品生產經營日常監督檢查管理辦法》明確對檢查對象“全面覆蓋”原則，日常監管人員姓名已經在生產企業獲得許可時一同上證、上墻，進行了確認，各級食藥監管部門更注重落實日常檢查的“網格化”和“痕跡化”監管要求。從理論上來說，日常檢查和隨機檢查是兩種不同監管模式，理念、目的以及操作方法都不盡相同，本質上，隨機檢查并不是日常檢查的補充，而是另一套疊加的體系。盡管按照《食品生產經營日常監督檢查管理辦法》第五條規定“市、縣級食品藥品監督管理部門實施食品生產經營日常監督檢查，在全面覆蓋的基礎上，可以在本行政區域內隨機選取食品生產經營者、隨機選派監督檢查人員實施異地檢查、交叉互查”，強調日常檢查覆蓋基礎上的隨機檢查。但在現實層面，基層監管隊伍數量有限，開展日常檢查和隨機檢查都依靠他們完成，檢查任務量、行政成本和時間成本都會明顯增加，且檢查依據、檢查內容、權限劃分、后續處置等問題都需要綜合考慮，就基層監管隊伍現狀而言，完成日常監管亦是勉強，再疊加隨機檢查，有一定難度。

因此，在實踐和具體操作中，如何在日常檢查網格化和全覆蓋的基礎上落實食品生產隨機檢查，是今后一個時期擺在基層監管部門面前的全新課題，需要發揮基層智慧，在現實中破解。

解決問題的對策建議

一是健全法律法規和制度。目前看，應構建基于風險管理的食品生產檢查體系，健全基于全程控制的食品生產檢查制度，完善基于綜合配套的相關法律法規文件。急需制定食品生產飛行檢查、體系檢查、隨機檢查的辦法和細則，明確檢查依據、檢查原則、檢查主體、檢查對象、檢查手段、檢查內容、檢查程序和方式、結果處置等相關內容。

二是劃分各級檢查事權。從以上對相關檢查概念、特征以及現狀的分析看，明確各級在食品生產檢查中應承擔的任務和職責迫在眉睫。綜合看，縣（區）級監管部門負責日常檢查，國家、省、設區的市級監管部門負責飛行檢查，國家層面負責體系檢查，地方各級政府和各級監管部門按比例確定隨機檢查應較為符合目前現狀。同時，每種檢查均要明確范圍和權限，制定權利清單和責任清單，科學厘清政府與部門、層級之間、區域之間、檢查與稽查之間的關系。在整個檢查體系框架內，每種檢查又要自成一體，形成閉環和良性循環，避免多頭檢查、重復檢查現象發生，進而全面推進食品生產監管工作更加科學合理、規范有序、廉潔高效。

三是加快檢查員隊伍建設。目前看，檢查員隊伍數量不足、質量不高是現實突出問題，制約了檢查工作的開展和效果。因此，建立我國的食品檢查員制度，培養專業化、職業化的以行政監管人員和稽查執法人員為主體的檢查員隊伍是當務之急、重中之重。鑒于食品鏈條的復雜和檢查模式的不同，應分級分類設置檢查員，獲得相應的等級資質后方可開展檢查工作。如，可以分為食品生產類、食品流通類、餐飲服務類檢查員。每類檢查員可以設置相應等級，如食品生產類三級檢查員可以勝任日常檢查、隨機檢查工作，二級檢查員可以勝任日常檢查、飛行檢查、隨機檢查工作，一級檢查員可以勝任前者所有及體系檢查工作。每一個級別資質都需要參加相應的通用和專業培訓、實操、考核獲得，各級監管部門可以根據檢查員的數量、類別和等級情況建立檢查員庫，在各類檢查中綜合使用。檢查員的類別和等級資質也應成為崗位輪換、職務晉升的前提，以此調動檢查員學習和工作的積極性，逐步提升自身素質能力。當然，與檢查員隊伍相匹配的檢查車輛、資金預算和技術手段等配套工作也要同步開展。

四是建立信息化檢查平臺。“智慧監管”是國家食品安全“十三五”規劃的一項重要內容，依托互聯網、大數據、云端建立國家層面的食品安全綜合信息平臺，是時代要求也是現實所需，可以有效避免地方各自為政，平臺互不聯通，形成信息孤島的歷史沉疴。檢查平臺或系統應成為綜合信息平臺的重要組成部分，權責清單、檢查模式、檢查依據、檢查主體、檢查對象、檢查人員、檢查內容、處置結果等應通過平臺進行公示，可以成為上級檢查下級的載體，也可以成為公眾參與食品安全社會共治的窗口。而更主要的，通過由下至上的檢查數據采集、分析，為各級綜合研判食品安全形勢提供更為直觀、客觀、時實的原始數據，為各級決策提供巨大技術支撐。信息平臺的統一建設，海量數據的統計與分析，上下聯動的一致與協同，或許是現有體制機制下，破解目前各項監管難題的一把鑰匙。