李江民
湖南出入境檢驗(yàn)檢疫局永州辦事處
摘要：
關(guān)鍵詞：食品安全現(xiàn)代化法案 進(jìn)出口食品檢驗(yàn)監(jiān)管
一、前言
2013年1月，美國FDA發(fā)布了《現(xiàn)行良好操作規(guī)范和食品危害分析及基于風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防性控制措施》和《農(nóng)產(chǎn)品種植、收獲、包裝、儲(chǔ)存標(biāo)準(zhǔn)》兩項(xiàng)強(qiáng)制性配套行政法規(guī)（CFR）草案，這是美國《食品安全現(xiàn)代化法》（FSMA）2011年實(shí)施后，首次發(fā)布該法案的配套法規(guī)。其后，又緊接著發(fā)布了《國外供應(yīng)商驗(yàn)證計(jì)劃》、《第三方評(píng)審/認(rèn)證機(jī)構(gòu)認(rèn)可計(jì)劃》等六個(gè)配套法規(guī)。內(nèi)容涉及農(nóng)產(chǎn)品安全、人類食品及動(dòng)物食品企業(yè)的預(yù)防性控制要求、國外供應(yīng)商驗(yàn)證、認(rèn)可第三方、防止蓄意摻雜等內(nèi)容。這些法規(guī)彼此關(guān)聯(lián)，搭建完成了美國未來食品監(jiān)管體系的整體框架，大幅提升了對進(jìn)口食品的監(jiān)管能力，一方面對全球輸美食品企業(yè)提出了新的挑戰(zhàn)和更高要求，另一方面也為各國政府完善進(jìn)口食品監(jiān)管工作開辟了新思路。特別是對檢驗(yàn)檢疫部門做好新時(shí)期的進(jìn)出口食品檢驗(yàn)監(jiān)管工作有很好的借鑒意義。
二、《食品安全現(xiàn)代化法案》框架下的食品安全監(jiān)管體系
FSMA立法內(nèi)容包括四個(gè)方面：一是預(yù)防控制，即通過制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)、完善食品安全保障措施，特別提出制定預(yù)防“故意污染”的食品安全標(biāo)準(zhǔn)，來實(shí)現(xiàn)“未雨綢繆、防患未然”的食品安全目標(biāo)；二是主動(dòng)出擊，即通過加強(qiáng)檢查、監(jiān)管頻率、措施，來提高生產(chǎn)食品的規(guī)范性、安全性，必要情況下，對高風(fēng)險(xiǎn)食品、問題食品可以采取強(qiáng)制召回、檢查食品安全記錄、行政扣留、暫停注冊、擴(kuò)大產(chǎn)品追溯、第三方實(shí)驗(yàn)室測試等措施，確保食品安全；三是加強(qiáng)進(jìn)口食品安全管理，即通過進(jìn)口商問責(zé)制、第三方對國外食品設(shè)施等效性確認(rèn)、進(jìn)口高風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)品認(rèn)證、合格進(jìn)口商自愿項(xiàng)目等措施，使進(jìn)口食品達(dá)到美國食品安全標(biāo)準(zhǔn)要求；四是加強(qiáng)各方合作，即一方面加強(qiáng)美國國內(nèi)各部門之間的食品安全合作、信息交流，另一方面加強(qiáng)與國外政府食品機(jī)構(gòu)之間的食品合作、信息交流方式，最終實(shí)現(xiàn)美國食品安全保障根本目的。。總的來說，FSMA是美國70多年以來首次對《食品藥品化妝品法》進(jìn)行的一次徹底修改和完善。
三、對中國進(jìn)出口食品檢驗(yàn)監(jiān)管工作的啟示
美國《食品安全現(xiàn)代化法案》法案的核心宗旨是強(qiáng)調(diào)食品安全應(yīng)以預(yù)防為主。該法案擴(kuò)大了美國食品和藥物管理局(FDA)的監(jiān)管權(quán)力和職責(zé)。并要求食品企業(yè)承擔(dān)更多責(zé)任。具體表現(xiàn)在：一是FDA首次擁有強(qiáng)制召回權(quán)�？梢灾苯酉铝钫倩囟鵁o需要求生產(chǎn)廠家自愿召回；二是強(qiáng)化對食品生產(chǎn)者的監(jiān)管，FDA有權(quán)檢查食品加工設(shè)施，當(dāng)國外企業(yè)或政府拒絕檢查時(shí)，可禁止批準(zhǔn)其食品的進(jìn)口：三是對進(jìn)口食品加監(jiān)管，輸美食品企業(yè)需要事先向FDA備案；四是食品供應(yīng)鏈每個(gè)環(huán)節(jié)的所有人都必須承擔(dān)責(zé)任。通過學(xué)習(xí)美國《食品安全現(xiàn)代化法案》框架下的食品安全監(jiān)管體系對中國進(jìn)出口食品檢驗(yàn)監(jiān)管工作有以下啟示：
1. 由具體產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)的監(jiān)管產(chǎn)業(yè)的安全遠(yuǎn)比單個(gè)企業(yè)的安全重要。
如果將過多的眼光和精力關(guān)注于個(gè)體企業(yè)，就會(huì)忽視整個(gè)產(chǎn)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。關(guān)注產(chǎn)業(yè)的安全健康，就必須在推動(dòng)地方政府負(fù)總責(zé)、企業(yè)樹立第一責(zé)任人方面做文章。監(jiān)管部門應(yīng)該當(dāng)好參謀，用好監(jiān)管手段，主要著力防止在監(jiān)管范圍內(nèi)出現(xiàn)如下幾種情況。
1.1. 人為蓄意因素可能性增大
輸日“毒餃子”事件給我們敲響了食品安全的另外一個(gè)警鐘——人為因素。這種因素帶給食品安全的潛在影響既復(fù)雜，又難以防范，也是監(jiān)管者最應(yīng)花費(fèi)精力的地方。長期以來，食品行業(yè)對傳統(tǒng)的農(nóng)藥殘留、微生物、重金屬、添加劑等對食品的污染投入了大量的人力和物力成本，在某些方面取得了一定的效果，這些問題的根本解決雖然很難，但規(guī)范起來相對容易。但人為蓄意因素對食品的影響卻是長期的、綜合性的、毀滅性的。由此可見，美國的現(xiàn)代化法案是極具科學(xué)和遠(yuǎn)見的法案。
1.2. 行業(yè)潛規(guī)則流行
行業(yè)潛規(guī)則是指表面上不能明文公布，暗地里卻形成了心照不宣的一種約定俗成的行業(yè)內(nèi)部潛在規(guī)則。主要有4個(gè)特點(diǎn)，包括規(guī)避法律責(zé)任、打法律“擦邊球”、影響公平公正、違背等價(jià)交換原則等。
近年來的“三鹿奶粉”事件、“蘇丹紅”事件、“地溝油”問題、皮革“蛋白粉”問題以及“雙匯瘦肉精”事件，無不是潛規(guī)則橫行的必然結(jié)果。
要防止出現(xiàn)行業(yè)潛規(guī)則。首要是必須建立行業(yè)性的專家隊(duì)伍，提前發(fā)現(xiàn)行業(yè)潛規(guī)則，提高發(fā)現(xiàn)率，避免出現(xiàn)亡羊補(bǔ)牢的情形。其次必須將人設(shè)定在最壞的可能性上才有可能構(gòu)建出最有效的規(guī)則。再次要加大公開透明度，減少規(guī)則的隨意性，以“法治”代替“人治”。最后要健全對違規(guī)者的監(jiān)督機(jī)制和查處機(jī)制。對違法企業(yè)要全面整治，增加其違法成本。
2. 進(jìn)一步強(qiáng)化檢驗(yàn)檢疫部門自身的職能
美國食品安全法強(qiáng)化了FDA的職能，使其在食品監(jiān)管方面更加有力。檢驗(yàn)檢疫部門作為執(zhí)法者，應(yīng)從以下幾方面著手，強(qiáng)化自身的職能。
2.1. 尋求與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的共振點(diǎn)。
營造良好的執(zhí)法環(huán)境檢驗(yàn)檢疫部門作為地方重要的涉外經(jīng)濟(jì)管理部門之一。只有找到與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的共振點(diǎn)才能有所作為，取得地方政府的誠心支持，從而為執(zhí)法營造良好的外部環(huán)境。在共振點(diǎn)中找到服務(wù)企業(yè)的有效手段，助推企業(yè)做大做強(qiáng)，才能為執(zhí)法營造良好的內(nèi)部環(huán)境。檢驗(yàn)檢疫只有更多地融人地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中做出自己獨(dú)特的貢獻(xiàn)，才能展示真作為，從而增強(qiáng)自身的履職能力。
2.2. 制定合理的監(jiān)管政策及安全監(jiān)管績效評(píng)估機(jī)制。
監(jiān)管政策要集科學(xué)性和民主性于一體，同時(shí)要具備連續(xù)性和穩(wěn)定性。尤其要考慮人員實(shí)際監(jiān)管能力。監(jiān)管手段要多樣化，尤其要積極采用更加現(xiàn)代化的設(shè)備和設(shè)施。政策要強(qiáng)化企業(yè)的誠信管理，強(qiáng)化對食品企業(yè)的退出機(jī)制。在這方面要加強(qiáng)科學(xué)的周期管理，在執(zhí)行力上要加大舉措。檢驗(yàn)檢疫部門應(yīng)定期公布企業(yè)的質(zhì)量誠信狀況，公開企業(yè)的動(dòng)態(tài)管理，樹立檢驗(yàn)檢疫部門的權(quán)威。
要制定科學(xué)、合理、可行的食品安全監(jiān)管績效評(píng)估機(jī)制，使其具有持續(xù)性、完備性和可測性，以推動(dòng)食品監(jiān)管水平的提升。在目前的指標(biāo)中，食品質(zhì)量抽檢合格率、中毒死亡人數(shù)、出口食品國內(nèi)外通報(bào)比例、食品企業(yè)HACCP認(rèn)證率、監(jiān)管人員專業(yè)素質(zhì)、食品違法案件的執(zhí)法力度等在食品安全監(jiān)管績效評(píng)估中都是重要的指標(biāo)。
3. 打擊企業(yè)蓄意的違法行為
企業(yè)的蓄意違法行為主要表現(xiàn)在弄虛作假、明知故犯、違背公平正義等。這些蓄意行為有些構(gòu)成行業(yè)潛規(guī)則，有些屬于企業(yè)惟利是圖，缺乏社會(huì)誠信。在監(jiān)管企業(yè)中，要對企業(yè)的蓄意違法行為毫不留情，使其付出高額的違法成本。食品行業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條長、時(shí)間跨度大、從業(yè)主體多、安全因素復(fù)雜，因此監(jiān)管難度很大。我們一方面要與其他政府部門劃清監(jiān)管界限，完成職責(zé)所賦予的監(jiān)管使命，更重要的是要與其他政府部門一起形成監(jiān)管合力，尤其在信息共享方面加強(qiáng)合作，共同打擊企業(yè)蓄意的違法行。
4. 強(qiáng)化突發(fā)事件應(yīng)急處理機(jī)制
出口食品一旦發(fā)生質(zhì)量問題，其影響是難以估量的。因此開展食品安全危害評(píng)估研究及風(fēng)險(xiǎn)檢測，盡最大努力做到食品安全危害早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)警、早控制，最大限度地降低不合格食品可能帶來的危害是食品安全監(jiān)管理念的重要轉(zhuǎn)變，它作為一種事前控制手段，應(yīng)該得到足夠的重視和推動(dòng)。我們要定期對食品安全項(xiàng)目進(jìn)行篩查分析與信息收集，建立長期安全風(fēng)險(xiǎn)檔案，開展檢測技術(shù)研究，加強(qiáng)安全應(yīng)對技術(shù)儲(chǔ)備以應(yīng)對日益增多的來自各方面安全因素的威脅。
另外，要強(qiáng)化對發(fā)生危機(jī)后的處理。一旦發(fā)生突發(fā)食品安全事件，第一時(shí)間接觸者能知道向誰報(bào)告。首先是調(diào)查質(zhì)量問題，同時(shí)要采取整改措施及時(shí)消除影響，把問題消滅在萌芽狀態(tài)，把影響控制在最小范圍，把損失減少到最低程度。確保出口食品的聲譽(yù)。同時(shí)建立健全新聞發(fā)言人制度。及時(shí)發(fā)布相關(guān)信息。加強(qiáng)對媒體的引導(dǎo)。注意嚴(yán)格把握“個(gè)案”界限。要客觀、準(zhǔn)確，不能夸大其詞，以免對整個(gè)行業(yè)造成影響。
5. 注重公共平臺(tái)建設(shè)
檢驗(yàn)檢疫部門的公共平臺(tái)主要包括政策信息化平臺(tái)、國外信息反饋平臺(tái)、應(yīng)對技術(shù)壁壘平臺(tái)、通關(guān)服務(wù)平臺(tái)、檢測平臺(tái)等。要搭建好每個(gè)平臺(tái)。使企業(yè)在出口環(huán)節(jié)享受高質(zhì)量的公共服務(wù)。
6. 加強(qiáng)檢驗(yàn)檢疫人員專業(yè)素質(zhì)培養(yǎng)
推動(dòng)行業(yè)的規(guī)范、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，需要有全局的眼光，對檢驗(yàn)檢疫人員提出更高的要求。這需要監(jiān)管人員有良好的專業(yè)素養(yǎng)，所以監(jiān)管人員要接受持續(xù)的培訓(xùn)。同時(shí)也要對食品監(jiān)管人員數(shù)量與出口食品量的合理比例提前做好規(guī)劃，使之能適應(yīng)監(jiān)管的需要。
7. 督促企業(yè)質(zhì)量意識(shí)的提高
檢驗(yàn)檢疫人員應(yīng)強(qiáng)化判定者的角色，減少所謂“幫扶者”的角色。從歷史經(jīng)驗(yàn)看，這種幫扶不僅效果不佳。而且持續(xù)時(shí)間短暫。應(yīng)將企業(yè)質(zhì)量問題推向市場，引入專業(yè)機(jī)構(gòu)助其整改從而助推企業(yè)質(zhì)量體系的提高。同時(shí)在全社會(huì)大力宣揚(yáng)企業(yè)主體責(zé)任，使企業(yè)真正樹立對社會(huì)和客戶的責(zé)任感。重視企業(yè)主題責(zé)任，提高質(zhì)量安全意識(shí)。