（揚(yáng)州出入境檢驗(yàn)檢疫局，莫桂花，徐漢清，彭程，江蘇揚(yáng)州，225009）

摘要：當(dāng)前我國食品安全形勢嚴(yán)峻， HACCP作為一種控制食品安全危害的預(yù)防性制度安排，研究食品監(jiān)管部門如何利用HACCP制度，提高其工作效率就顯得尤為必要。本文從我國HACCP制度變遷路徑分析入手，梳理了HACCP制度在我國的發(fā)展脈絡(luò)，分析了監(jiān)管部門應(yīng)用HACCP管理體系現(xiàn)狀，分別從監(jiān)督部門驗(yàn)證、HACCP體系有效性執(zhí)法檢查及HACCP體系實(shí)施三方面歸納了存在的問題，以此為基礎(chǔ)，從構(gòu)建適合中國國情的 HACCP 模式、積極開展 HACCP 宣傳、加強(qiáng)對各個(gè)層次參與HACCP體系建設(shè)的相關(guān)人員進(jìn)行專項(xiàng)培訓(xùn)和開發(fā)能夠讓更多企業(yè)共享的政府信息平臺，為推廣和應(yīng)用HACCP體系提供信息支撐四個(gè)層面提出了改善監(jiān)管部門實(shí)施HACCP體系效率的對策建議。

關(guān)鍵詞：監(jiān)管部門，HACCP體系，問題，對策

當(dāng)前我國食品安全形勢嚴(yán)峻，而食品安全治理則是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及生態(tài)農(nóng)業(yè)、食品加工、市場規(guī)范及政府監(jiān)管等多環(huán)節(jié)技術(shù)與制度支撐。HACCP作為一種控制食品安全危害的預(yù)防性制度安排，其核心內(nèi)容是通過對原材料供應(yīng)、食品加工各工序、影響食品安全的人為因素進(jìn)行分析，確定食品加工鏈的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，建立完善監(jiān)控程序和監(jiān)控標(biāo)準(zhǔn)，采取規(guī)范的、有針對性的糾正措施，對食品加工、運(yùn)銷全過程的各種關(guān)鍵危害點(diǎn)進(jìn)行控制，以實(shí)現(xiàn)食品質(zhì)量從田間到餐桌的全程控制。其制度本質(zhì)是通過體系建立、運(yùn)行、認(rèn)證、驗(yàn)證和監(jiān)督等五個(gè)環(huán)節(jié)的運(yùn)行，既激勵(lì)企業(yè)自律，又發(fā)揮政府的監(jiān)督作用，促進(jìn)我國食品安全治理程序化、制度化、科學(xué)化，提高治理效率。因此，研究食品監(jiān)管部門如何利用HACCP制度，提高其工作效率就顯得尤為必要。

一、監(jiān)管部門應(yīng)用HACCP體系的現(xiàn)狀分析

1、我國HACCP制度變遷路徑分析

我國HACCP制度發(fā)端于1991年原國家商檢局食品專業(yè)委員會對食品加工業(yè)應(yīng)用HACCP體系的研究，該研究在引進(jìn)發(fā)達(dá)國家食品行業(yè)HACCP體系的基礎(chǔ)上，制定了凍豬肉、凍雞肉等出口食品的HACCP模式，1994年該委員會出臺了《在出口食品加工中建立“危害分析與關(guān)鍵控制點(diǎn)質(zhì)量管理體系（HACCP）”的導(dǎo)則》，1997年農(nóng)業(yè)部漁業(yè)局起草了《水產(chǎn)品加工質(zhì)量管理規(guī)范》，該標(biāo)準(zhǔn)采用了HACCP原則作為產(chǎn)品質(zhì)量保證體系，要求在水產(chǎn)業(yè)執(zhí)行HACCP。

2001年12月，國家認(rèn)監(jiān)委認(rèn)可委員會出臺了《以HACCP為基礎(chǔ)的食品安全體系認(rèn)證機(jī)構(gòu)認(rèn)可實(shí)施指南》，對食品安全體系認(rèn)證機(jī)構(gòu)資格、認(rèn)證機(jī)構(gòu)的評審員資質(zhì)、評審程序及認(rèn)證證書發(fā)放等做了詳細(xì)規(guī)定， 2002年4月國家質(zhì)檢總局出臺了《出口食品生產(chǎn)企業(yè)衛(wèi)生注冊登記管理規(guī)定》，要求出口罐頭、水產(chǎn)品、肉及肉制品、速凍蔬菜、果疏汁、速凍方便食品等食品企業(yè)開展強(qiáng)制性HACCP體系認(rèn)證。

2002年7月，中國衛(wèi)生部頒布《食品企業(yè)HACCP實(shí)施指南》，制定了HACCP的基本原則及實(shí)施指導(dǎo)，為推行HACCP體系，衛(wèi)生部在2003年8月又配套頒布了《食品安全行動計(jì)劃》，規(guī)定到2006年，所有乳制品﹑果蔬汁飲料﹑碳酸飲料﹑含乳飲料﹑罐頭食品﹑低溫肉制品﹑水產(chǎn)品加工企業(yè)﹑學(xué)生集中供餐企業(yè)實(shí)施HACCP管理，到2007年醬油﹑食醋﹑植物油﹑熟肉制品等食品加工企業(yè)﹑餐飲業(yè)﹑快餐供應(yīng)和營養(yǎng)配餐企業(yè)實(shí)施HACCP管理，規(guī)范了我國食品行業(yè)HACCP管理工作。

2003年，國家認(rèn)監(jiān)委會同國家質(zhì)檢總局、農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、國家環(huán)保總局、國家工商總局和國家標(biāo)準(zhǔn)委等部委聯(lián)合頒布了《關(guān)于建立農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證認(rèn)可工作體系實(shí)施意見》，為在食品企業(yè)的原料供應(yīng)商——農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者實(shí)施HACCP管理體系提供指導(dǎo)；2004年開始在飼料行業(yè)開展HACCP認(rèn)證工作，并啟動了飼料及添加劑生產(chǎn)企業(yè)HACCP認(rèn)證用技術(shù)規(guī)范的起草工作。

2007年開始對食品農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證的有效性進(jìn)行監(jiān)督檢查，以促進(jìn)食品農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證有效性和提高相關(guān)企業(yè)的誠信意識；嚴(yán)厲打擊買賣證書、超期和超范圍使用認(rèn)證證書、認(rèn)證標(biāo)志、低價(jià)惡性競爭等行為，規(guī)范認(rèn)證機(jī)構(gòu)認(rèn)證活動。

2、監(jiān)管部門應(yīng)用HACCP管理體系現(xiàn)狀分析

在我國實(shí)施和推廣HACCP管理體系，已使傳統(tǒng)的食品監(jiān)管方式發(fā)生了調(diào)整，監(jiān)管部門由被動市場抽檢，向主動參與企業(yè)建立食品安全體系轉(zhuǎn)變，同時(shí)也激勵(lì)了企業(yè)主動實(shí)施安全控制手段，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)管部門對食品安全監(jiān)管重心由市場轉(zhuǎn)向企業(yè)，提高了監(jiān)管的有效性和針對性。另外，隨著我國貿(mào)易外部環(huán)境變化，包括進(jìn)口配額制、進(jìn)口許可制、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及檢驗(yàn)制度、衛(wèi)生檢疫規(guī)定、商品包裝和標(biāo)簽規(guī)定等非關(guān)稅壁壘己成為進(jìn)口國為制約其他國家食品進(jìn)入其市場的重要手段，為突破非關(guān)稅壁壘的制約，我國食品監(jiān)管部門組織相關(guān)職能部門，動態(tài)關(guān)注國際上主要食品進(jìn)口國己實(shí)施的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)范，并對食品生產(chǎn)經(jīng)營者及業(yè)務(wù)人員進(jìn)行培訓(xùn)，以及時(shí)學(xué)習(xí)和掌握最新的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)范，并靈活地加以應(yīng)用，以有效減少國際貿(mào)易障礙，確保貿(mào)易暢通。

政府積極監(jiān)管提高了消費(fèi)者對食品安全的信心，增強(qiáng)食品企業(yè)的國際競爭力。政府通過制度化的定期或不定期抽查，激勵(lì)優(yōu)質(zhì)企業(yè)不斷提高質(zhì)量管理水平，為國內(nèi)外消費(fèi)者提供符合標(biāo)準(zhǔn)的安全食品；實(shí)施HACCP促使企業(yè)不斷規(guī)范生產(chǎn)過程，提高企業(yè)全體員工參與食品質(zhì)量控制的積極性和質(zhì)量意識，提高食品安全性和產(chǎn)品質(zhì)量的均勻穩(wěn)定性，逐漸實(shí)現(xiàn)與國際市場接軌。

監(jiān)管部門十分重視監(jiān)管工作效率。表現(xiàn)在官方檢驗(yàn)員一般將精力集中到最容易發(fā)生危害的環(huán)節(jié)上，通過現(xiàn)場檢查HACCP監(jiān)控記錄和糾偏記錄了解工廠的操作情況，另外，監(jiān)管部門要求執(zhí)法人員與企業(yè)之間關(guān)于HACCP體系實(shí)施的交流制度化，以動態(tài)掌握企業(yè)食品加工操作，并要求企業(yè)配合檢查者通過確定食品安全危害關(guān)鍵控制點(diǎn)及企業(yè)如何控制這些關(guān)鍵點(diǎn)來落實(shí)HACCP計(jì)劃。

監(jiān)督部門在對HACCP體系驗(yàn)證時(shí)，發(fā)現(xiàn)問題主要表現(xiàn)在企業(yè)制定的HACCP計(jì)劃不合理、HACCP小組成員缺乏培訓(xùn)甚至對 HACCP 的驗(yàn)證流于形式等問題。HACCP計(jì)劃不合理，表現(xiàn)在計(jì)劃目標(biāo)過高或脫離企業(yè)實(shí)際而無法完成；有些公司在制定HACCP計(jì)劃，更多依靠外部力量而非公司內(nèi)部人員導(dǎo)致計(jì)劃難在生產(chǎn)現(xiàn)場實(shí)施，有些企業(yè)監(jiān)控措施不到位，或在發(fā)現(xiàn)偏差時(shí)沒有及時(shí)采取糾偏措施，或企業(yè)實(shí)施HACCP計(jì)劃沒有得到企業(yè)最高領(lǐng)導(dǎo)的支持和重視等。

HACCP 小組承擔(dān)著制定 HACCP 計(jì)劃，修改、驗(yàn)證 HACCP 計(jì)劃，監(jiān)督實(shí)施 HACCP 計(jì)劃，編制SSOP，對全體人員的培訓(xùn)，負(fù)責(zé)體系維護(hù)等職責(zé)。許多企業(yè)為通過認(rèn)證達(dá)標(biāo)，十分重視 HACCP 的硬件建設(shè)和相關(guān)軟件建設(shè)，但對 HACCP小組成員培訓(xùn)卻投入不足，由于HACCP 小組成員缺乏系統(tǒng)培訓(xùn)，導(dǎo)致HACCP 小組難以履行其職責(zé)。

有些企業(yè)對 HACCP 的驗(yàn)證流于形式，如在原料驗(yàn)收這一關(guān)鍵控制點(diǎn)，控制措施僅停留在索取供應(yīng)商的原料檢驗(yàn)報(bào)告，缺乏對種植、養(yǎng)殖的現(xiàn)場考察，沒有對供應(yīng)商進(jìn)行合格評定管理，不能保證每年制度化的考核評估，企業(yè)沒有對原料定期進(jìn)行重金屬、農(nóng)獸藥殘留等抽樣檢測，驗(yàn)證供應(yīng)商提供的檢測結(jié)果。

2007年至今，江蘇出入境檢驗(yàn)檢疫局認(rèn)證監(jiān)管處多次組織認(rèn)證有效性監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)企業(yè)、認(rèn)證機(jī)構(gòu)都不同程度地存在著問題。  

認(rèn)證企業(yè)存在的問題：一是企業(yè)對內(nèi)審、管理評審、HACCP驗(yàn)證三者的作用與關(guān)系認(rèn)識模糊。有些企業(yè)的HACCP小組人員對HACCP驗(yàn)證的內(nèi)容不清楚；有些企業(yè)做內(nèi)審時(shí)同時(shí)做HACCP驗(yàn)證，但只包括了HACCP驗(yàn)證的部分內(nèi)容；有些企業(yè)未把HACCP驗(yàn)證結(jié)果、認(rèn)證機(jī)構(gòu)審核及CIQ日常定期監(jiān)管發(fā)現(xiàn)的不符合項(xiàng)整改情況做為管理評審的輸入；二是企業(yè)實(shí)施HACCP計(jì)劃的范圍與認(rèn)證范圍不一致，部分企業(yè)針對CCP點(diǎn)制定的控制措施與關(guān)鍵限值只針對出口產(chǎn)品，不包括內(nèi)銷產(chǎn)品，而認(rèn)證證書并未注明等。

認(rèn)證機(jī)構(gòu)存在的問題：第一，認(rèn)證與咨詢合同簽訂不規(guī)范。認(rèn)證機(jī)構(gòu)與企業(yè)簽定合同時(shí)，合同信息不全；第二，存在咨詢與認(rèn)證一體化收費(fèi)和超范圍咨詢等問題；第三，認(rèn)證機(jī)構(gòu)未向企業(yè)提供公開文件。被檢查企業(yè)僅能提供審核計(jì)劃、審核報(bào)告等評審過程信息，無法提供認(rèn)證機(jī)構(gòu)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、保密承諾、機(jī)構(gòu)的基本情況、標(biāo)志的使用要求等公開文件以及有關(guān)咨詢和認(rèn)證的合同和發(fā)票等；第四，認(rèn)證機(jī)構(gòu)審核人員對審核要點(diǎn)把握不準(zhǔn)，對一些重要活動審核不到位。

3、實(shí)施HACCP體系時(shí)存在的問題分析

目前我國大部分食品生產(chǎn)企業(yè)規(guī)模偏小，其衛(wèi)生設(shè)施條件、人力資源素質(zhì)、資金供應(yīng)等遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足實(shí)施HACCP體系的需要，尤其是人力資源素質(zhì)整體偏低是制約HACCP體系實(shí)施的關(guān)鍵因素，表現(xiàn)在這些企業(yè)具備獨(dú)立實(shí)施HACCP體系的專業(yè)技術(shù)和管理人才稀缺；監(jiān)管部門和行業(yè)協(xié)會對企業(yè)開展的相關(guān)培訓(xùn)不能滿足企業(yè)實(shí)施HACCP體系的需要等。另外，資金匾乏或由于企業(yè)管理層不重視HACCP體系在企業(yè)內(nèi)的實(shí)施而無法安排足夠資金用于HACCP體系的實(shí)施，也在一定程度上限制了HACCP體系的應(yīng)用和實(shí)施。 

企業(yè)在實(shí)施HACCP體系時(shí)原料控制難度大。我們在監(jiān)管時(shí)發(fā)現(xiàn)，一些初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者不規(guī)范使用農(nóng)業(yè)投入品或者不誠信經(jīng)營，盡管按企業(yè)要求提供了合格的檢測報(bào)告，由于原料采收時(shí)機(jī)不恰當(dāng)導(dǎo)致殘留超標(biāo)，最終影響加工食品的質(zhì)量安全。還有一些企業(yè)違法使用國家命令禁止使用的化學(xué)物質(zhì)如激素類物質(zhì)以及國家明令淘汰的農(nóng)藥等，這些農(nóng)產(chǎn)品直接上市或供給食品加工企業(yè)作原料，致使食品有害物質(zhì)超標(biāo)。

構(gòu)建適合中國國情的 HACCP是我國推廣HACCP 體系的基礎(chǔ)。該模式內(nèi)容包括建立專業(yè)化的HACCP技術(shù)管理機(jī)構(gòu)；出臺和配套符合中國市場經(jīng)濟(jì)特征的，為保證HACCP系統(tǒng)順利實(shí)施的法律法規(guī)體系；完善既符合中國國情又能與國際HACCP 體系對接的食品工業(yè)生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)體系等。該模式的建立，首先要組織相關(guān)專業(yè)人員按企業(yè)規(guī)模、類型、品種、危害種類、管理方式及針對特定消費(fèi)群體等進(jìn)行分類系統(tǒng)研究，對各類生產(chǎn)加工食品可能的關(guān)鍵控制點(diǎn)和危害因素開展調(diào)查研究了解其特點(diǎn)和具體要求，探索生產(chǎn)加工中對不同關(guān)鍵控制點(diǎn)和危害因素的確認(rèn)、配套控制措施；在進(jìn)行危害分析時(shí)既要充分考慮食品加工業(yè)企業(yè)的勞動密集型特征，又要充分考慮企業(yè)所用原料來自采用粗放、分散和小規(guī)模種植的農(nóng)戶特點(diǎn)，有針對性地提出一套有效可操作的我國食品企業(yè)實(shí)施指南和應(yīng)用模式。HACCP體系推廣可分三個(gè)步驟，第一步，在大中城市上規(guī)模的食品加工企業(yè)和大型農(nóng)工商企業(yè)推廣實(shí)施；第二步，在小城市的食品企業(yè)、大城市的小規(guī)模企業(yè)及產(chǎn)業(yè)化較好的農(nóng)業(yè)公司中逐漸推廣；第三步，實(shí)現(xiàn)“從農(nóng)田到餐桌”的全過程推廣HACCP體系最終實(shí)現(xiàn)食品生產(chǎn)的安全化。

由監(jiān)管部門組織各種活動向社會廣泛宣傳HACCP體系及相關(guān)食品安全標(biāo)準(zhǔn)知識，在食品生產(chǎn)者、食品消費(fèi)者和監(jiān)管部門各個(gè)層次達(dá)成共識 “只有在全社會的努力和監(jiān)督下，積極推廣HACCP體系才能逐漸減少我國食品安全事件出現(xiàn)的頻率”。而且通過推廣HACCP體系，可以在食品生產(chǎn)者、食品消費(fèi)者和監(jiān)管部門之間達(dá)成共贏的態(tài)勢：食品生產(chǎn)者借助于HACCP體系可不斷提高企業(yè)的質(zhì)量管理水平，持續(xù)向市場提供安全優(yōu)質(zhì)的食品從而不斷提高企業(yè)的市場地位、市場影響力和企業(yè)的核心競爭力，最終提升企業(yè)的市場占有率和盈利水平；食品消費(fèi)者通過監(jiān)督企業(yè)推廣HACCP體系，可放心地在市場上獲得自己需要的高質(zhì)量、安全的食品；監(jiān)管部門借助HACCP體系可不斷提高其對食品企業(yè)質(zhì)量管理的宏觀控制水平，不斷凈化市場環(huán)境，提高市場交易效率。

對HACCP體系建設(shè)的各相關(guān)參與者進(jìn)行專項(xiàng)培訓(xùn)是推廣HACCP體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。首先，提高監(jiān)管人員素質(zhì)，加強(qiáng)對食品生產(chǎn)許可證審查員及監(jiān)管人員的培訓(xùn)和管理，是推廣HACCP體系，落實(shí)食品安全監(jiān)督管理的法律法規(guī)和各項(xiàng)工作部署，做好“農(nóng)田到餐桌”全過程食品安全監(jiān)管工作的基礎(chǔ)，所以借助于已形成的高等教育、高職高專等專業(yè)教育體系和定期、不定期的制度化的專項(xiàng)培訓(xùn)班，培養(yǎng)一支思想作風(fēng)過硬，業(yè)務(wù)技術(shù)精湛，知法、執(zhí)法、守法和素質(zhì)全面的監(jiān)管隊(duì)伍。其次，對食品生產(chǎn)企業(yè)中凡是從事制訂、評估和修改HACCP計(jì)劃以及參與HACCP實(shí)施過程諸如記錄、審查等工作的人員必須接受HACCP 原理，食品安全的危害及預(yù)防、GMP及SSOP等內(nèi)容培訓(xùn)。另外，危害分析技術(shù)既涉及專業(yè)知識、又涉及化學(xué)及微生物危害等相關(guān)知識，因此，對企業(yè)內(nèi)部關(guān)鍵人物進(jìn)行危害分析培訓(xùn)應(yīng)是食品企業(yè)培訓(xùn)的重點(diǎn)。

4、開發(fā)能夠讓更多企業(yè)共享的政府信息平臺，為推廣和應(yīng)用HACCP體系提供信息支撐

首先，建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的HACCP體系應(yīng)用信息平臺。主要內(nèi)容包括我國實(shí)施HACCP體系的工作意圖，分品種的HACCP實(shí)施計(jì)劃，法規(guī)實(shí)施的現(xiàn)狀和途徑；HACCP模式的研究成果及實(shí)施中的制度創(chuàng)新；及時(shí)通報(bào)國內(nèi)外最新的食品安全監(jiān)測信息及通報(bào)。信息共享可使食品生產(chǎn)經(jīng)營者及時(shí)了解食品領(lǐng)域的安全形勢，提高信息利用效率。其次，借助信息平臺，充分發(fā)揮媒體的監(jiān)督作用。在監(jiān)管部門網(wǎng)站及時(shí)公布執(zhí)法監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)的HACCP實(shí)施遇到的問題，解決的方法，以及消費(fèi)者披露、舉報(bào)問題的調(diào)查、查處情況，并由媒體監(jiān)督執(zhí)法部門、企業(yè)解決問題的進(jìn)度，建立從外部監(jiān)督HACCP體系推廣應(yīng)用機(jī)制，發(fā)揮媒體對HACCP體系應(yīng)用的積極推動作用，借助媒體還可以促進(jìn)社會形成良好的誠信氛圍。

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作者簡介：莫桂花，女，揚(yáng)州出入境檢驗(yàn)檢疫局認(rèn)證監(jiān)管科，高級農(nóng)藝師，農(nóng)學(xué)學(xué)士。主要從事動植物及其產(chǎn)品、食品檢驗(yàn)檢疫及其監(jiān)督管理，種植基地管理、出口食品生產(chǎn)企業(yè)衛(wèi)生注冊登記管理、企業(yè)質(zhì)量管理體系有效性執(zhí)法檢查等工作。