建設中國特色出口食品備案企業監管模式
■ 劉名年 朱光富 馮凌青 洪鯤 張向華 南沙檢驗檢疫局
摘 要：通過對出口備案食品安全形勢、檢驗監管形勢和食品認證形勢分析，說明在備案企業監管中采信第三方認證結果具有很強的現實意義，并在提出“采信報告與申請、備案認證采信確認、備案認證采信實施和備案認證采信后續監管”的備案認證采信程序和備案監管工作制度。
關鍵詞：中國特色 食品備案 食品認證 備案采信
食品安全問題一直是全球最關注最重要的公共安全問題， 需要起主體責任的出口食品備案企業、起技術服務的認證機構和起監管作用的檢驗檢疫部門協力落實。出口食品生產企業實施備案管理是對食品生產加工企業實施全過程控制管理和監督的重要手段。備案企業是出口食品安全要求的執行主體。我國53 家食品農產品認證機構已頒發102520 多份認證證書， 占備案企業近80%，在服務出口食品安全保障上提供了專業高效公正的技術管理認證服務。檢驗檢疫部門傳統的全面檢查全面監管模式費時費力，要求檢驗檢疫部門在科學風險評估前提下，積極采信第三方認證結果。
1 備案采信的現實意義
十八大和政府提出要建設人民滿意的服務型政府，要推動政府職能向提供優質公共服務、維護社會公平正義轉變，發揮社會力量作用，嚴格事中事后監管，管住管好政府該管的事。2013 年總局領導強調：認證認可是貫徹質檢方針先進手段、可靠工具、重要支撐，要堅定走中國特色質檢工作之路。
隨著我國食品生產供應全球化快速發展，出口食品安全風險日益復雜化，風險管控難度越來越大。目前我國主要食品出口市場對我國出口食品監管提出了非常高的要求，檢驗檢疫部門完全依靠自身力量進行出口食品備案企業監管勢單力薄， 且與形勢發展不相適應。在推行第三方認證結果采信，提高出口食品生產企業備案監管的針對性和有效性，符合黨和政府以及總局建設服務型政府的要求。備案采信正是適應政府職能轉變，是建設中國特色質檢工作體系的重要組成部分。
2 備案采信的優點
2.1 減少行政成本、提高行政效率
備案食品生產企業的現場評審與食品安全管理體系認證和認證的要求基本一致，認證的現場技術審核和備案管理的現場評審分別是由認證機構和檢驗檢驗部門實施的基本相同的技術合格評定工作，實施備案現場技術評審是認證審核的重復，所以采信認證結果代替備案管理的現場技術評審是完全可行的。在有效的監督之下，采信認證機構認證結果可以省略重復性技術勞動，節省備案管理的評審環節，可以促使第三方認證加強備案食品法律法規執行審核，有利于企業對監管要求和法律法規要求迅速做出反應。
2.2 減輕企業負擔，提升企業能力水平
減少審核和監管頻次，幫助企業降低監管成本，減輕企業負擔，夠促進備案監管和第三方認證工作效能整合和融合, 使認證工作為行政監管職能的有效履行提供技術支持和服務保障。利用第三方認證機構協助政府監管市場, 有利于利用市場機制幫助企業提高管理水平。通過第三方認證機構協助企業牢固樹立主體責任意識。
2.3 營造誠信環境，傳遞認證認可信任
備案采信工作是規范認證行為和重塑認證公信力的有力舉措，可提高認證機構和企業自律性、認證有效性和認證市場健康發展。通過備案采信可以提高食品農產品認證有效性，確保認證機構的認證活動真實可靠，有效地向社會公眾傳遞信任； 有利于認證監管部門轉向對食品農產品認證有效性的執法檢查，增強認證監管部門工作針對性和有效性。
3 備案認證采信分析
3.1 國外食品認證采信現狀
認可為政府監管工作提供技術支撐的關注層級愈來愈高。歐盟于2010 年《產品市場交易相關的認可和市場監督要求法規》將認可作為公權活動。在全球層面，認可作為政府技術性監管措施的影響得到不斷增強，并且應用范圍愈來愈廣。在美國、歐盟、日本、澳大利亞以及新西蘭等世界各國，政府監管部門均采納認證認可結果作為監管工作中的技術支撐。備案采信是能充分發揮社會力量承擔政府部門的技術性工作，可以解決政府監管資源不足的問題。
3.2 國內食品認證采信現狀
全國備案采信試點工作已經取得了積極進展和成效，廣東局積極開展《食品農產品認證采信與出口備案監管探討》， 研究成果在2011 年“食品農產品認證技術研討會”以及2012 年“第十屆全國HACCP 研討會”現場演講交流，努力探討在出口食品生產企業備案中采信食品農產品認證結果具體方式方法。
3.3 備案認證采信風險分析
備案采信要科學風險評估，找準備案采信風險源和風險點。
3.3.1 檢驗檢疫機構應該分析備案管理規定與食品農產品認證以及進口國的要求之間差異，重點關注食品農產品認證過程中是否涵蓋了對我國出口食品管理相關要求和進口國家法規要求。對于進口國有特殊注冊要求的、必須實施HACCP 體系驗證的、未納入食品生產許可管理的和HACCP 體系驗證的出口食品生產企業范圍的，應該在確認采信的時候適當實施現場審核。
3.3.2 認證機構進行第三方認證作為市場行為，在認證過程中存在不規范甚至是違法違規行為，檢驗檢疫機構在確認第三方認證結果的時候應該結合食品農產品認證有效性檢查, 確定認證機構、認證人員以及咨詢機構遵守法律法規情況，以確保認證結果公平、公正、可信。
3.3.3 部分中小型企業進行食品農產品的第三方認證是客戶要求和競爭需要，體系運行主動性和積極性不高，企業安全保障體系“兩張皮”現象比較嚴重，要關注食品農產品認證產品和企業管理體系持續有效性情況，充分認識中小型企業備案認證采信風險。
4 備案認證采信實施
4.1 備案認證采信工作程序建設
4.1.1 報告與申請。認證機構應通過“中國食品農產品認證信息系統”報告認證活動相關情況。企業在獲得認證后，可向檢驗檢疫機構申請采信，并提交認證證書、審核計劃、審核報告、符合項報告、企業整改資料以及認證機構跟蹤確認報告等相關資料。
4.1.2 備案認證采信確認。檢驗檢疫機構根據企業提交的申請材料、企業食品安全保障制度建設情況、食品農產品認證有效性檢查情況、認證機構及認證人員的資質情況和歷史評審記錄，做出是否采信決定。
4.1.3 備案認證采信實施。通過確認備案企業，檢驗檢疫機構可結合企業原輔料供應商認證情況、關鍵控制點設置情況、產品風險程度、產品特性和第三方認證監管情況分成若干采信等級，并根據采信等級簡化備案程序，減少日常監管、年度檢查以及專項檢查中監管頻次。
4.1.4 備案認證采信后續監管。食品農產品認證結果采信應是動態監管，因為企業及其產品、供應商認證情況、企業管理人員、認證評審員和衛生備案評審員均處于動態變化之中。根據企業出口量、出口檢驗情況、出口產品不合格情況以及國外通報情況等動態調整監管頻次，做好后續監管工作。要加強食品農產品認證信息平臺建設，以便企業和檢驗檢疫監管人員及時準確掌握食品農產品認證認證情況。要做好企業管理人員培訓和認證監管人員/ 備案評審員培訓和管理，從源頭上加強食品農產品安全衛生質量管理。加強對食品農產品認證有效性檢查，促使認證機構、咨詢機構和培訓機構嚴格遵守客觀獨立、公開公平公正和誠實信用原則。
4.2 備案監管工作制度建設
4.2.1 建立備案采信制度。建立統一的認證機構、認證人員和備案企業信用評級體系，使采信工作能夠成為全國統一制度，為確定采信后監管頻率提供科學依據。建立備案監管工作制度，加強認證機構管理、規范認證市場，強化處罰力度， 保證認證機構工作質量。
4.2.2 完善采信信息系統。《食品農產品認證信息系統》應包括審核員信息、認證審核記錄和監督審核記錄。《出口食品生產企業備案信息化管理系統》要與《食品農產品認證信息系統》鏈接，實現認信息共享。
4.2.3 轉變備案監管重心。備案工作要從評審企業為重點， 轉為對認證機構的行政監管和認證有效性監督為重點，要求備案監管隊伍素質能力轉變，調整認證隊伍力量配置，提高認證行政執法能力與認證有效性監督能力。
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