談食品防護在《食品安全現代化法》中的重要性
■ 李和平 丁晶 侯樂錫 深圳出入境檢驗檢疫局
摘 要：針對食品防護在《食品安全現代化法》中的作用進行分析，以食品防護歷史、發展、應用為線索，結合近年來國內外發生故意污染食品安全事件典型實例，提出國內出口企業應密切關注美國食品防護工作進展，借鑒和利用美國食品防護工作現有資源， 主動做好準備，為保障企業正常出口貿易奠定基礎。本文所提觀點可以為食品安全監管者、輸美食品企業全面了解美國食品防護工作需要提供參考和借鑒。
關鍵詞：食品 防護 重要性
1 《食品安全現代化法》與食品防護
美國食品安全管理采用的是全程管理為主、條塊管理為輔的管理模式。簡單講，除肉、禽、蛋制品和酒類以外，絕大多數食品的安全管理都由食品藥品管理局（FDA）負責。從狹義層面講，《食品安全現代化法》（FSMA）是針對FDA 進行授權的一項法律。但從宏觀層面講，FSMA 更是美國食品安全立法的一個里程碑，具有劃時代的重要意義。首先、它將美國原有的食品安全問題“事后處置”被動應對方式，轉變為事前“預防控制”的主動防范方式。這種變化不僅僅是工作方式的轉變， 而是通采用學分析、針對性采取措施，有效提高工作效率的具體行動，更是一種“防患于未然”理念的具體實踐。其次、它在注重食品產品生產過程的安全管理同時，也將食品供應鏈的全程管理統一起來。盡管FSMA 中41 個部分對應的配套管理措施、規定仍在緊鑼密鼓推出之中。再次、它還將食品安全管理由“國家性問題”拓展到“世界性問題”。FDA 認為“出口到美國的國外食品在出口國的生產過程就需要達到適用于美國產品的標準要求。”到目前為止，FDA 已經在亞洲、歐盟、南美、中北非、南撒哈拉設置了13 家海外辦公室，實現FDA 保障世界各地出口美國食品的安全目標。
2001 年“911”恐怖事件后，食品防護理念被美國接受和認可。2002 年，美國農業部食品安全檢查署（FSIS）發布“食品加工商安全保障指南”；接著，美國海警與海關共同制定發布了“海關貿易合作反恐”（CTPAT）項目；隨后，美國國土安全部又先后發布涉及食品防護內容的總統5、7、8、9 號令。這些做法在一定程度上說明，美國政府已經將食品安全保障和食品防護已經作為食品安全的首要問題。
“食品安全保障”在一定程度上強調的是食品數量的安全。而“食品防護”則更確切地針對的是“食品安全”的保護， 即在徹底拋開食品安全數量層面問題的前提下，專注從事提供“安全食品”的一種主動預防措施。2002 年至2005 年期間， 美國相關部門對“食品安全保障”和“食品防護”概念的理解和認識也存在著模糊，不能準確把握和理解到底需要做的是食品數量安全保障還是食品安全防護工作。客觀地講，一個食品企業的安全保障措施應結合該企業的實際情況。關鍵一點是所生產產品必須達到消費者的安全要求。直至2006 年3 月， FDA 與CDC 聯合推廣“食品防護意識”時，食品防護與食品安全保障概念才在政府各界認識中得到明確區分。
FSMA 中眾多內容涉及食品防護。第101 部分“檢查記錄”、第102 部分“企業注冊”、第103 部分“危害分析與風險基礎上的預防控制措施”（HARPC）、第104 部分“標準執行情況”、第106 部分“針對故意摻假的保護措施”、第108 部分“國家農業及食品防護策略”、第110 部分“構建國內（食品安全保障） 能力”、第201 部分“針對國內企業、國外企業、進口口岸調整檢查資源”、第202 部分“食品分析認可實驗室”、第204 部分“加強追蹤（能力）及食品和（食品記錄）追溯”、以及第206 部分“強制召回授權”，都在不同程度上強調了食品防護的重要性。
2 食品防護在美國實施情況
FDA 對食品防護的態度：目前，食品防護計劃屬于自愿項目。但是，FDA 鼓勵所有的食品企業制定和實施食品防護計劃。食品防護計劃將幫助企業建立安全的生產環境，為消費者提供高質量的產品，并保證（安全）生產的底線。FDA 有關食品防護計劃指南、工具、資源代表FDA 的現有想法，即食品企業可以利用這些資料將故意污染減少到最低水平。
食品防護指保護食品供應鏈免受破壞、恐怖、假冒、或其他非法故意原因以及故意傷害措施造成食品污染的行為。潛在的污染物包括正常生產過程或產品中少見的生物、化學及放射性危害。食品防護計劃指記錄實施控制或降低故意污染事件風險的文字材料。擁有食品防護計劃可以減少企業生產過程中的薄弱環節，從而保障國家的食品供應鏈正常運行，避免故意污染造成的損失。而食品安全主要指預防食品供應鏈中可能出現的，如大腸菌、沙門氏菌、李斯特菌這些非故意原因造成的食品污染的行為。
FSMA 要求FDA 針對食品故意污染問題制定相關管理規定。例如，制定工作策略和措施預防食品供應鏈中存在的故意污染情況，這些策略和措施應當是建立在科學基礎上、以降低食品安全薄弱環節的風險防范控制策略和措施。其中，一個重要的工作任務就是分析獲取食品安全風險信息，為制定食品防護措施提供技術幫助。在FSMA 發布之前，盡管FDA 已經制定了食品防護相關的指南、實施工具，并為企業應對故意污染食品問題提供建立食品防護的技術服務，但并沒有強制要求企業實施食品防護計劃。FSMA 發布之后，FDA 會針對預防為主的食品安全保障工作中存在的故意污染食品問題提出具體管理要求。另據國際知名食品安全機構“全球食品安全倡議聯盟”（GFSI）消息，GFSI 已經采用食品防護，食品安全質量（SQF）體系也將食品防護納入SQF 法典第2.7 條款中，FDA 有可能在2014 年后推出食品防護的管理規定。
FDA 最近又推出供企業免費下載使用的“建立食品防護計劃”軟件。
3 食品防護要解決的問題
盡管所有國家都面臨著食品安全問題，但不同國家面臨造成食品安全問題的風險千差萬別，有的與氣候變化有關、有的與飲食結構有關、有的與收入水平有關、有的更與社會基礎設施有關。
通常情況下，發達國家面臨的食品安全問題不同于發展中國家面臨的食品安全問題，前者更偏重于食源性致病菌、農獸藥殘留風險造成的食品安全問題。相比之下，發展中國家面臨的食品安全問題則更復雜，既有發達國家存在的致病菌、農獸藥殘留風險造成的食品安全問題，又有食品質量低劣、以次充好原因造成的食品安全問題，以及故意違法、違規行為造成的食品安全問題。
鑒于食品安全涉及到食品供應鏈方方面面的實際情況， 很難拋開公共健康、營養需求、食品生產過程和市場經濟環境來單獨強調食品安全。所以，食品安全將始終是各個社會需要長期面對的挑戰和需要長期解決的問題。
食品防護與食品安全即存在區別，又有一定聯系。從狹義概念講，食品安全針對的是生產過程或食品供應鏈中非故意
原因造成的食品污染問題，而食品防護針對的則是食品生產過程或食品供應鏈中故意原因造成的食品污染問題。故意原因相關行為包括：破壞食品行為，以敵視社會或擾亂社會正常經濟秩序為目的、對食品進行大規模破壞、給消費者造成食品安全恐慌的恐怖行為、或其他違法違規生產食品的犯罪行為。故意原因造成的食品污染問題會給消費者健康及社會經濟造成嚴重后果，因此必須遏制。1989 年有人惡意在智利出口美國的葡萄中添加氰化物毒品，給智利葡萄出口各方造成2 億美元的經濟損失。2008 年，我國某食品出口企業因勞資關系問題沒有得到及時解決，出現了員工在該企業出口日本產品中惡意添加劇毒農藥的惡性食品安全事件，在給中日農產品正常貿易造成障礙的同時，更給相關企業造成巨大的經濟損失。從廣義概念講，食品防護最終目的是食品安全，即食品在食品供應鏈過程中不存在各種食品安全問題，消費者食用食品后不會對身心健康造成任何危害，食品防護為食品安全服務。
另外，從作用對象看，食品安全針對的是潛在食品安全風險， 使用的是風險分析手段確認風險，進而制定和實施諸如“良好農業規范”（GAP）、“良好生產規范”（GMP）、“良好衛生規范” （GHP）/“衛生標準操作程序”（SSOP）、以及“危害分析和關鍵控制點”（HACCP）控制措施來實現對食品風險的管理和防范。而食品防護則使用薄弱性評價手段，對食品生產過程中或食品供應鏈中存在的薄弱環節確認，進而制定和實施涵蓋人員、生產設施及周圍環境，甚至涵蓋政府資源及整個行業資源的預防措施，對易受故意原因破壞、影響食品安全的薄弱點、薄弱環節進行預防，實現食品安全目的。
4 食品出口企業如何有效實施食品防護工作
2012 年，美國農業部食品安全檢查署（FSIS）從“外部安全”、“內部安全”“突發事件應對”3 個方面對其所轄食品廠的食品防護計劃執行情況進行調查，調查結果顯示有77% 的食品工廠實施了有效的食品防護計劃（只有書面的食品防護計劃， 沒有真正實施情況不包括在內）。FDA 更要求所有的食品企業都要制定一套食品安全問題預防控制方案，辨認識別危害，確認并啟用預防性控制措施，監控預防性控制方案正常運行，監控并確保相關方案能夠成功實施。盡管目前FDA 還沒有給出有關食品防護內容的具體規定，但是，每個食品出口企業根據自己的企業風險特點和薄弱環節特點，量身定做符自己企業的食品防護方案。
企業在利用食品防護理念制定食品防護計劃過程中，應當考慮以下因素：如企業生產設施安全情況、員工的安全背景、生產過程的安全保障能力，積極借鑒美國推薦使用的食品防護資源，如薄弱環節評估軟件（CARVER+SHOCK）、數據庫（Mitigagte Database）、食品防護計劃構建軟件（Food Defense Plan Builder）。
5 總結
隨著世界經濟一體化進程的不斷加速，如何管理控制因各國間食品安全水平差異中所帶來的不同食品安全風險，將是今后食品安全管理工作面對的新挑戰。食品防護所針對的就是一種特殊的食品安全挑戰，是一種故意的污染破壞食品安全行為。《食品安全現代化法》在轉變美國食品安全管理思路的同時，也對食品防護內容提出諸多要求，盡管美方暫時還沒有給出有關食品防護內容的具體管理規定，但已經給出了建立食品防護計劃的具體方法。食品出口企業應主動把握故意污染食品問題變化趨勢，研究食品防護面臨的新問題，主動建立完善食品防護措施，為企業正常出口工作做準備。
參考文獻
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