美國《食品安全現代化法》與中國《食品安全法》比較研究：預防為主的食品安全管理理念和GAP、HACCP 的應用
■ 盧振輝 姜華 杭州萬泰認證有限公司
摘 要：本文從中美兩國的食品安全管理領域的重大變革出發，對比兩國的變革差異，提出以預防為主的食品安全管理理念， 提議大力推進GAP、HACCP 在食品生產經營企業中的應用。
關鍵詞：食品安全 預防 GAP HACCP
《中華人民共和國食品安全法》由第十一屆全國人大常委會第七次會議于2009 年2 月28 日通過，自2009 年6 月1 日起施行。這部法律從修訂食品衛生法開始，歷時5 年、橫跨兩屆全國人大、經過四審、兩次向全社會廣泛征求意見，最后發布了食品安全的專門法律，是我國食品安全管理領域的一次重大變革。
2011 年1 月4 日，美國總統奧巴馬簽署了《FDA 食品安全現代化法案》（FDA Food Safety Modernization Act，FSMA），使該法案成為第111 屆國會第353 號法律（Public Law No: 111-353）并付諸實施。這是70 多年來美國對現行主要食品安全法律《聯邦食品藥品化妝品法》（Federal Food，Drug，and Cosmetic Act，FD&C Act）的重大修訂，也是美國食品安全監管體系的重大變革。
中美兩國幾乎在同一時期發布并實施新的食品安全法， 在立法宗旨、加強監管、打擊食品安全違法和犯罪等方面有許多相同之處，但是在立法理論和方法措施等方面也有不少差異。為此，我們開展了中美兩國食品安全法不同點的比較研究， 以他人先進經驗為我所用。本文是該研究的第一部分，即美國食品安全法強調預防為主的食品安全控制理念，這一點對我們有借鑒意義。
美國食品安全法重新強調防患于未然。美國FDA 于2013 年1 月16 日在聯邦公報上公布了兩項法規草案，分別是《危害分析與風險預防控制為基礎的食品生產規范》和《鮮食農產品種植、收獲、包裝和儲存標準》，將被編入美國聯邦法典(CFR) 第21 章中，旨在通過強制實行良好農業規范（GAP）和危害分析與關鍵控制點（HACCP）體系，從田間到食品加工廠全程建立并實施預防性的食品安全管理體系，將危害分析和風險預防控制措施的原理、方法以法律形式強制應用于食品鏈的所有企業和所有環節。
在我國，食品安全法以及農產品質量安全法，對實施良好生產規范和HACCP 體系都是鼓勵實施，而不是強制性要求。我國食品安全法第三十三條規定，國家鼓勵食品生產經營企業符合良好生產規范要求，實施危害分析與關鍵控制點體系， 提高食品安全管理水平。對通過良好生產規范、危害分析與關鍵控制點體系認證的食品生產經營企業，認證機構應當依法實施跟蹤調查；對不再符合認證要求的企業，應當依法撤銷認證， 及時向有關質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理部門通報，并向社會公布。
在美國立法機關看來，如果全球食物鏈中的每個生產者對存在致病風險的環節認真對待并承起真正的責任，食源性疾病在很大程度上是可以預防和避免的。因此，該法律的修改明確強調食品安全要以預防為主。根據新法，FDA 將擁有更多保證食品安全的預防性舉措以及更加清晰的監管架構來改善食品安全監管的不足。
防患于未然并非創新。美國食品和藥品管理局已經針對海鮮、果汁、蛋類產品建立了側重預防的標準；美國農業部也針對肉類和禽類產品建立了類似標準；美國食品行業的很多企業也早就制定了旨在預防的“良好規范”。
新的思維在于我們意識到，如果從農場到餐桌的供應鏈上任何一環出現故障的話，都將對消費者健康造成災難性危害，并將給食品行業帶來嚴重干擾和經濟損失。因此，我們需要將食品體系作為一個整體來對待，為所有參與者制定明確責任，并在國內外的整個食品體系強化預防和問責制度。
《危害分析與風險預防控制為基礎的食品生產規范》和《鮮食農產品種植、收獲、包裝和儲存標準》這兩項條例是《食品安全現代化法案》的靈魂與核心，是落實預防為主工作措施的具體體現。
FDA 在農產品種植、收獲、包裝和儲存相關的定性風險評估的基礎上制定《鮮食農產品種植、收獲、包裝和儲存標準》， 將食品安全管理從加工廠延伸到了田間。旨在解決與新鮮農產品中令人擔憂的會導致嚴重不良健康后果或死亡的生物危害相關的各種風險管理問題，適用幾乎所有的蔬菜和水果，內容涉及農產品種植、采摘、包裝及存放的標準，比如農業用水， 動物源生物土壤改良劑，工人健康和個人衛生，設備、工具、建筑和衛生消毒，等等。
而對于加工和流通環節，《危害分析與風險預防控制為基礎的食品生產規范》要求所有食品生產、加工、包裝企業的所有者（owner）、經營者（operator）或負責人（agent in charge）， 必須建立HACCP 體系并形成書面的文件。危害分析時，要考慮以下可預見及不可預見的危害：一是與該類企業相關的已知的或可預見的類型，包括：生物的（biological）、化學的（chemical）、物理的（physical）和放射性（radiological）危害， 以及天然毒素（natural toxins）、農藥（pesticides）、藥物殘留(drug residues)、腐爛(decomposition)、寄生蟲(parasites)、過敏源(allergens) 和未經批準的食品和色素添加劑(unapproved food and color additives); 二是自然發生的或者無意引入的的危害； 三是包括恐怖主義行為在內的可能故意引入的危害。
實際上，我國并不缺乏這類先進的標準。國家認監委從2003 年起，組織質檢、農業、認證認可及相關科研院所有關專家， 開展了對國際良好農業規范技術研究，經過廣泛調研和比較， 決定在等效采用歐盟良好農業規范(EUREPGAP) 的基礎上， 建立中國良好農業規范合格評定體系并開展認證工作。經過兩年多的深入研究，于2005 年12 月31 號發布了《良好農業規范》系列國家標準GB/T20014.1 ～ 11，2008 年又發布了第二批
良好農業規范標準。良好農業規范是一套針對初級農產品生產（包括作物種植和動物養殖）的操作標準，它關注種植、養殖、采收、清洗、包裝、貯藏和運輸過程中的有害物質和有害微生物危害控制，保障農產品質量安全，從源頭上完善了食品鏈的安全控制。
在食品加工和流通領域，我國的食品安全管理體系標準與國際標準是完全接軌的，經過十余年不斷修訂、發展，我國現行有效的食品安全管理體系標準主要有兩個，一個是等同采用國際標準的GB/T22000《食品安全管理體系食品鏈中各類組織的要求》，另一個是以聯合國食品法典委員會標準為基礎的GB/T27341《危害分析與關鍵控制點（HACCP）體系食品生產企業通用要求》。
從我國農產品、食品生產企業應用的結果來看，GAP 和HACCP 兩個食品安全管理工具的作用是非常明顯的，GAP 從源頭上、HACCP 從加工、流通環節，可以有效地預防和控制食品安全危害的發生。但是，除了出口食品生產企業強制要求實施GAP 和HACCP 以外，國內食品生產企業使用這兩個標準基本上是自發的企業行為，使用率還不到我國食品農產品生產企業的1%。
綜上所述，本文作者建議，在完善我國食品安全管理的時候，進一步強調預防為主的食品安全控制理念，從國家食品安全戰略的高度出發，大力推進GAP 和HACCP 這兩個基于預防的食品安全管理標準，切實提高擔負食品安全主體責任的食品生產經營企業的食品安全管理水平。
美國《食品安全現代化法》與中國《食品安全法》比較研究.pdf
