1、案情介紹  

  1996年5月29日，某市某區衛生局食品衛生監督員檢查某駐市單位職工食堂，發現食堂零售柜臺內有2瓶酒無中文標志，操作間店堂防蠅設施不全。

5月30日，某區衛生局立案，認定該食堂違反了《中華人民共和國食品衛生法》第二十一條和第八條的規定，并根據《中華人民共和國食品衛生法》第四十六條及第四十二條的規定，給予行政處罰8000元。同日，將衛生行政處罰決定書以掛號信方式送達，掛號信回執作為送達回證。被處罰單位不服處罰，于6月13日向某市衛生局提出行政復議申請，要求撤銷某區衛生局作出的行政處罰。申請人認為行政處罰決定書中認定的事實不準確，適用法律不當，其理由是：1.食堂內2瓶“洋酒”是因招待聯合國客人購買的，共4瓶，飲用2瓶，剩余2瓶放置于食堂，并不對外銷售，且有證人和購買發票。2.被申請人認為該食堂操作間店堂防蠅設施不齊全，那么請問防蠅設施什么部位不全。

6月19日，某區衛生局向市衛生局提交復議答辯書，請求復議機關維持其行政處罰決定，其理由是：食品衛生監督員在現場檢查中發現申請人食堂兩條違法行為，是經申請人陪同檢查的人員認同并簽字情況下認定的，有被申請人現場衛生監督筆錄為證，適用法律得當。

6月28日，某市衛生局作出復議決定：撤銷被申請人的行政處罰決定。

   2、專家分析  

  本案為一例經行政復議被撤銷的行政處罰案。作者對案情介紹得較為精煉，討論分析觀點基本正確，但不夠全面，尚欠一定深度。略作補充，僅供商榷。

本案涉及兩個違法事實：一是定型包裝食品無中文標識，二是衛生措施不健全。作者認為主要是證據不充分引起的復議“敗訴”，這僅是問題的一方面，嚴格地講還應包括其他一些應當引起注意的法律問題。

一、關于定型食品無中文表示的問題。《食品衛生法》第二十一條規定“在國內市場銷售的食品，必須有中文標識”。這一點應當說是無可置疑的。2瓶“洋酒”無中文標識，擺上了食品生產經營者的零售柜臺，當然有違法的嫌疑，衛生行政部門應當立案查處。但立案查處并不意味著必須處罰，查處應當理解為調查或檢查和處理，而處理的方式有多種形式，處罰僅是其中的一種。因此立案查處，首先是調查事實，取得證據；其次是綜合分析，認定性質；最后才決定是否應當給予處罰最為適當。本案在實施行政處罰時，認定性質有以下幾方面沒有分析透徹，可能是造成敗訴的主要原因。

第一，負有標注中文標識責任的主體是誰？根據《食品衛生法》第二十一條的規定，對定型包裝食品標注中文標識的責任主體，應當是生產和銷售該定型包裝食品的食品生產經營者。就本案涉及的2瓶“洋酒”而言，其主要責任者應當是國內銷售的代理經銷商。批發商與零售商相比，應當說批發商的責任要大；批發商具有標注義務，零售商的責任是對無中文標識的產品不得銷售。衛生行政部門發現無中文標識定型食品，在對零售商進行處理的同時，應當追根尋源，依法查處標注義務人，責令其改正錯誤，履行義務。這一點比罰款更重要。

第二，某單位職工食堂在本案中的地位是什么？根據《食品衛生法》和有關法律的規定，單位內部的職工食堂應當說是一個特殊的食品生產經營者，不是一般意義上的“生產經營者”。其主要職能是為本單位的職工提供特定范圍的飲食服務，不具備對外銷售定型包裝食品和其他食品的主體資格。如果沒有特別的衛生許可，其擅自設立食品零售柜臺，對外擴大銷售食品，包括“洋酒”，就超出了“職工食堂衛生許可”的范圍。這就不僅是2瓶“洋酒”無中文標識的問題，還應當依據有關法律、法規，按超衛生許可范圍做出相應的處理。由于單位內部職工食堂的特殊性質和地位，查處本案的過程中，應當對“食堂”是否具備“銷售”特征，進行認真的調查、分析，而后才能進行最后處理。

第三，2瓶“洋酒”的用途沒有調查。在復議中，復議機關查實“洋酒”原為設立該食堂的單位從商場購得。宴請外賓用去2瓶，剩余2瓶領導讓存于食堂，備今后使用。單位及食堂既無經營的實際作為，也無銷售該酒的主觀意圖，主客觀條件均不具備，“銷售”行為難以成立。當然，放于“零售柜臺”是錯誤的，引起錯誤判斷也情有可原。從該單位購買的飲用“洋酒”的過程看也可以講他們是一個“消費者”，而不是本來意義上的經營者，讓他們承擔沒有標注中文標識的法律責任，至少說是有些牽強。

第四，對違法情節和應處罰的幅度，沒有分析和研究。假定對食堂的前述行為視為“經營”是符合法律約定的，那末對違法的情節也缺少必要的分析，給予的處罰也有失公正。首先，僅2瓶“洋酒”用于內部使用，沒有流入市場，其情節應當說很輕，社會危害后果亦不大。按照《行政處罰法》和《食品衛生法》規定，罰與不罰是兩可之間。其次，《食品衛生法》第四十六條規定“責令改正，可以處五百元以上一萬元以下的罰款。”但對衛生行政部門而言，發現不標注中文標識的行為，責令其改正是 行為，是否罰款是自由裁量行為。只責令其改正，不處以罰款，符合法律規定；而只罰款不責令其改正則違背法律規定。在食堂內發現有2瓶無中文標識的酒，即罰款8000元，如果在商場發現一批此類酒罰款多少？在生產廠家或者批發商發現批發商發現一批此類酒罰款優勢多少呢？最高限額不過是1萬元罷了。因此，即使本案定性準確，罰款8000元也是不公正的。

第五，還應當指出的是，“標志”和“標識”在漢語里不能混作一談。如果在處罰決定書的事實部分寫上無中文“標志”，那末就是技術錯誤，嚴格講，就是適用法律不當。

二、關于防蠅設施不全的問題，可以說主要是證據問題，是執法人員的執法技術問題，當然也包括執法人員的索質問題，這個結論應當是以調查的事實情況為基礎而總結出的最后結論。在檢查過程中，應當先描述檢查中發現的實際情況，即一般的表面現象，再根據現象總結出結論。僅有結論而沒有事實現象作為根據，就不能說服他人，更不能作為行政處罰的事實依據。監督筆錄是認定當事人有違法行為的一個書面證據，必須真實地反映出監督檢查中發現的客觀情況，必須在對檢查發現的有關情況作出較詳細的描述后，才能做出結論。否則，只有結論，沒有詳細情況，結論就等于沒有依據。在衛生行政執法工作中，監督筆錄書寫得不規范，可以說是目前存在的一種較普遍的現象，應當引起執法人員的注意。